Les présidentielles de 2012 imposent, en vue d’une alternance alternative, une stratégie précise de transition, inséparable d’un scénario de Candidature unique de coalition, assortie d’un projet constitutionnel et d’un programme à court terme. L’offre politique a, sur ce plan, à préciser au préalable, à l’opinion, les règles du jeu. Elle a à répondre aux demandes et exigences du contexte. Elle a à prendre en compte, la configuration actuelle des forces. Pour prévenir tout nouveau risque de détournement de la volonté exprimée dans les urnes, il importe d’investir publiquement et solennellement, et sous serment, un candidat adoubé par les partis, les mouvements d’opinion, et notamment de jeunesse, qui souscrivent au scénario.
Une fois élu pour une transition de deux ans, ce candidat devra avoir pour mandat : d’assurer le renouvellement de la Constitution et celui des institutions aujourd’hui porteuses de dérives ; d’organiser des législatives de clarification ; de favoriser l’émergence de nouvelles générations plus en phase avec les problématiques d’un futur sénégalais qui, lui-même, ne peut faire l’économie d’une stratégie nationale, sous régionale, confédérale, voire fédérale d’intégration économique et sécuritaire, de géopolitique régionale.
Dans cet agenda de la stratégie de transition avalisée, l’enjeu institutionnel est tout naturellement une priorité. Il faut donc s’accorder sur la nature et le contour d’une Constitution qui puisse mieux défier au moins le demi-siècle en cours, en succédant aux constructions antérieures, conçues sur mesure. Le projet constitutionnel qui accompagne la stratégie de transition doit tout en visant l’après 2012, éviter d’épouser les seules ambitions à court terme d’une ‘coalition partageuse’ à l’antipode d’une volonté collective d’alternance alternative.
La stratégie de transition réussie suppose, de ce point de vue, un dispositif technique et politique, de garantie morale publiquement affirmée, autour d’un candidat dépositaire d’un mandat précis, sous la surveillance de personnalités et d’une équipe hors de tout soupçon. On pourrait ainsi prévenir la répétition de tout nouvel hold-up électoral et politique, susceptible d’être perpétré, tout en évitant un scénario institutionnel simplement partageux du pouvoir de la part des leaders de la coalition.
Face au forfait juridique de Me Wade, élire un nouveau président sur la base de la Constitution actuelle, sans s’entourer des garanties nécessaires, c’est permettre à un nouveau candidat, même adoubé par une coalition peu précautionneuse, de mener son aventure personnelle ; c’est courir le risque de se voir déposséder, une fois de plus et le plus légalement, de tout projet de rupture.
L’alternance alternative comme conquête politique a tourné, durant un demi-siècle, en un simple marché de dupes. Le Pra Sénégal de Abdoulaye Ly, Moctar Mbow, Assane Seck, Da Costa et Diop Canard, rallié et berné par L. S. Senghor, le poète président, aura ouvert la brèche à la coalition menée par Abdoulaye Wade. Le leader du Pds n’aura épargné ni ses alliés dont Niasse, Batilly ou Dansokho, ni son propre camp dont Macky Sall, voire Idrissa Seck. Me Wade lui-même ne fait que répéter selon un scénario d’alternance non sécurisée, le désenchantement de ceux qui, avec Cheikh Anta Diop en particulier, furent grugés en 1983 par Abdou Diouf qu’ils mirent en selle aux présidentielles.
L’alternance a débouché en 2000, ne l’oublions pas, sur la confection et l’adoption par l’ensemble de la classe politique, à quelques exceptions près, d’une constitution qui a laissé en rade ses principaux mandataires, mis à mal les dispositifs nécessaires au bon fonctionnement d’une institution adéquate.
Une candidature de transition, adoubée par les leaders d’opinion et de partis, la société civile et l’électorat jeune majoritaire, est donc seule susceptible de créer une dynamique irrésistible à même d’éviter une dispersion des forces. Tout le monde sait que la fragmentation politique suscite le doute, voire la démobilisation d’un électorat unitaire désorienté ou désabusé. La société civile, riche en personnalités hors de tout soupçon, et notre armée républicaine qui organisa les élections de la transition réussie en 2000, peuvent fournir parmi leurs vétérans, ce candidat mandaté aux présidentielles de 2012. Au stade où l’on en est et où s’engagent des négociations en direction de ces échéances de 2012, la question des institutions futures, sur laquelle on doit réfléchir comme composante du scénario de transition, fait déjà débat.
Du projet de Bennoo
L’initiative prise sur ce plan par Benno Sénégal, qui propose un avant-projet de Constitution, comme celle parallèle et complémentaire engagée par les Assises nationales, doivent retenir toute notre attention. Cet avant-projet amendé dans sa seconde mouture constitue, en soi, un jalon en direction des échéances de 2012 déjà balisées, sur le terrain, par le succès populaire et politiquement significatif des élections régionales de 2009, et la dynamique sans précédent impulsée par les Assises dont on attend encore la publication du Rapport général. C’est donc le moment de se demander si le projet constitutionnel Benno des oppositions qui est le seul en lice pour le moment, tire les leçons qu’il faut à ce propos ou s’il faut, d’ores et déjà, penser à un autre modèle.
Sur le plan des principes, cet avant-projet exprime, en particulier en son article 4, la séparation des pouvoirs comme socle de sa proposition. Reste à savoir de quels pouvoirs il s’agit et, si cette condition nécessaire est formellement affirmée, de quels dispositifs de garantie on dispose pour éviter d’énoncer un vœu purement théorique, face à l’épreuve et aux enseignements qu’il convient de tirer de l’histoire politique vécue. Cet article 4 pose un principe que l’on peut, comme référent, matérialiser en distinguant : Pouvoir d’Etat en charge de la constitutionnalité, de la légalité et du bon fonctionnent de l’appareil d’Etat ; Pouvoir et Exécutif gouvernemental adoubé par un Pouvoir parlementaire ; Pouvoir judiciaire autogéré, sous surveillance ou non du pouvoir d’Etat.
On peut parfaitement, au-delà de cet article 4, s’accorder sur le Préambule et sur les propositions énoncées dans la première partie sous réserve de quelques ajustements d’ordre rédactionnel. En particulier pour les points suivants : Titre I Des principes fondamentaux, Titre II De l’Etat et de la Souveraineté, Titre III Des Droits fondamentaux de la personne humaine, Titre IV Des Devoirs des citoyens.
Vu sous la même grille et sous le prisme de l’article 4, le projet se révèle, à notre avis, en sa seconde partie comme ‘hybride’ et surtout lesté de quelques ambiguïtés ‘partageuses’, voire ‘présidentialistes’ porteuses de risque et de dérives familières, même s’il a tranché pour l’essentiel en ce qui concerne les quatre chapitres introductifs, traitant des règles de sauvegarde des libertés et des droits.
La partie qui concerne l’organisation et la distribution des pouvoirs couvrant les autres titres du projet qui présente, à notre avis, des risques de présidentialisation et de patrimonialisation, gagnerait donc, à notre sens comme cœur du système, malgré les amendements intervenus dans la seconde mouture : à être mieux structurée dans l’agencement des pouvoirs ; à être moins hybride comme système ; à être plus précise dans le contenu et les choix institutionnels, porteurs du type de ce régime de séparation et d’équilibre souhaité des pouvoirs, qu’annonce l’Article 4.
L’alerte est donnée, dès la lecture du titre VI dévolu à ce qui est considéré et c’est symptomatique, comme relevant de l’Exécutif avec ses deux sections consacrées l’une au personnage et au rôle du président de la République à la section 1 et l’autre au gouvernement à la section 2. Dans un projet qui théorise la séparation des pouvoirs, on peut être surpris de lire avec l’article 82 que le ’président de la République – dont la sphère de compétence devrait théoriquement se limiter comme pouvoir au domaine du contrôle de constitutionalité, de légalité et de bon fonctionnement de l’appareil d’Etat – assure par son arbitrage et par sa médiation, le fonctionnement continu et régulier des institutions’. N’a-t-on pas ici, la projection du schéma d’un régime hybride et présidentialiste, qui a besoin d’un arbitre et d’un médiateur, là où un gouvernement de majorité parlementaire, dans un scénario d’indépendance des pouvoirs, n’a besoin ni d’interférence dans son fonctionnement ni d’arbitrage autre que celui des électeurs souverains.
On retrouve la même ambiguïté avec l’article 83 qui énonce : ‘Le Président de la République est le chef Suprême des Armées. Sur proposition du Premier ministre, il nomme aux emplois militaires. Après avoir recueilli l’avis du Premier Ministre et du Président de l’Assemblée nationale, il nomme le chef d’Etat-major de l’armée de terre, de l’armée de l’air et de la marine. Sur proposition du Premier Ministre, il nomme aux autres emplois militaires, confère, après avoir recueilli l’avis du Premier Ministre, les grades de général et d’amiral et sur proposition de ce dernier les grades d’officier supérieur des forces armées’. Le mélange de genre est manifeste en ce qui concerne les sphères de compétences et les rapports entre chef d’Etat et chef de l’Exécutif gouvernemental. Tout se passe comme si on mettait en place des mécanismes plus ou moins sophistiqués, scellant une approche partageuse entre deux, voire trois pôles de pouvoir et de légitimité différente, qui distribueraient des fonctions à leurs affidés.
N’est-ce pas aux Forces armées, à leur hiérarchie, à leurs Hauts commandements, à proposer directement, en connaissance de cause et selon les règles et non par le biais d’un Premier Ministre tributaire d’une majorité parlementaire changeante, les nominations au Président de la République, Chef de l’Etat, Chef Suprême des Armées, responsable de la Défense Nationale qui préside le Conseil Supérieur de la Défense Nationale et le Conseil National de Sécurité. ? N’est-on pas victime de traditions inadaptées, inopportunes ou obsolètes de gestion des forces armées ? N’est-on pas victime de simples mimétismes là où l’on peut innover dans l’esprit de l’article 4 ?
L article 87 fait également intervenir le président de la République de manière inopportune dans la sphère d’un Exécutif gouvernemental censé être un pouvoir indépendant. Pourquoi le président de la République, au lieu de prendre simplement acte après enquête et consultation de la volonté majoritaire au Parlement, nommerait-il au niveau d’un Exécutif gouvernemental indépendant, le Premier ministre, voire les membres du gouvernement même sur proposition de ce dernier ? N’est-on pas toujours sous mouvance présidentialiste ?
L’article 92 amendé autorise le Premier ministre en tant qu’Exécutif gouvernemental à faire appliquer les lois, à disposer de l’administration et de la force publique ; à recourir à la force armée dans les conditions déterminées par la loi ; à nommer sur proposition du ministre aux emplois civils à l’exception de ceux qui sont de la compétence du Président de la République. Cet article amendé habilite le Premier ministre à ‘conférer les grades et à nommer aux autres emplois militaires non expressément réservés au Président de la République’. Cette distribution des rôles dans la sphère civile et surtout des forces armées ne trahit-elle pas à nouveau des ‘intentions partageuses’ et conjoncturelles ?
Il y a encore de quoi nourrir des inquiétudes à propos de la teneur de l’amendement fortement contesté, à juste raison du reste, de cet article 92 par nombre des membres rédacteurs. Cet amendement qui propose que le ‘Président de la République préside le conseil des ministres’, manifeste clairement des arrières pensées ‘présidentialistes’. L’adopter c’est, en un sens, enlever toute portée à l’article 4 du titre I intitulé : Des Principes fondamentaux qui énoncent que l’’organisation et le fonctionnement de l’Etat reposent, sur la séparation et l’indépendance des pouvoirs’. Cet article 4 qui s’impose comme référent central, perdrait ici tout son sens et sa portée dans l’édifice.
L’article 88 largement amendé dans la nouvelle mouture enfonçait déjà le clou, qui fait présider un Conseil de la République passé d’organe politique de consultation (sous-entendu des affidés de la coalition) à un organe d’information et de consultation par un président de la République qui y nomme chaque année (sic) des personnalités passées de deux à quatre de la première à la seconde mouture, y joue son rôle avec à ses côtés un aréopage de personnages aussi divers que sont et dans l’ordre : le président de l’Assemblée nationale, le Premier ministre, le président du Haut Conseil des collectivités locales, le président du Conseil économique et social, le président de la Cour de Cassation et deux autres membres, que choisit le Bureau de l’Assemblée nationale, auxquels viennent s’ajouter, dans la seconde mouture, le président de la Cour constitutionnelle, le président de la Cour des comptes, le président de la Cour administrative, le Médiateur et le président du Haut conseil du pluralisme médiatique.
Le mandat des membres désignés par le Président de la République – qui peut ainsi servir les affidés – est renouvelé tous les ans. Ils restent, précise l’article et cela mérite d’être noté, en fonction jusqu’à l’expiration du mandat du président.
Cet aréopage hybride autour du président pose problème. Plus que des relents présidentialistes, on a encore le sentiment d’une distribution partisane partageuse des hautes fonctions entre clients des leaders du Benno, au sein d’un organe certes de concertation, mais aussi de gestion et de contrôle du futur pouvoir. Ces choix qui se soucient de précaution à court terme se comprennent certes.Ils ne se justifient pas lorsqu’il est question de mettre en place une Constitution pérenne, rationnellement construite une fois pour toute.
L’Article 104 du Titre VIII sur la Cour constitutionnelle au cœur du pouvoir judiciaire enchaîne sur un article 4 du Titre I qui définissait avec bonheur la séparation des pouvoirs pour définir les fonctions de la Cour constitutionnelle. Il n’en propose pas moins une composition et des nominations à la fois ‘partageuses et dangereuses’ et même cocasses quand on pense au rôle que s’attribuent les professeurs de droit, juristes commis à la rédaction de cet avant-projet. Ces éminents professeurs de droit public ou praticiens tout court de cette discipline, et juristes de haut niveau blanchis sous le harnais, s’aménagent es qualité, sous le regard ou de connivence avec les politiques qu’ils semblent déborder ici, des strapontins au cœur du système. Ils proposent pour cette Cour constitutionnelle de sept membres dont deux sont nommés par le bureau de l’Assemblée nationale, trois par le président de la République, après consultation du Conseil de la République, et deux par le Premier ministre en Conseil des ministres et ce pour un mandat de six ans non renouvelable à côté d’un septennat présidentiel et d’une législature de cinq ans, un aéropage comprenant :
1 – Quatre membres parmi les magistrats et anciens magistrats ayant au moins vingt-cinq années d’ancienneté, dont un désigné par le bureau de l’Assemblée nationale, deux par le président de la République, un autre par le Premier ministre.
2 – Deux professeurs titulaires de droit ayant une expérience de quinze années au moins dont un est nommé par le bureau de l’Assemblée Nationale l’autre par le Président de la République.
3 – Un avocat ayant au moins une expérience de quinze ans de carrière, nommé par le Premier ministre.
Ce paragraphe remplace la première mouture qui proposait :
– Trois magistrats ayant une expérience de vingt-cinq années au moins, dont un est nommé par le bureau de l’Assemblée nationale, un par le président de la République.
– Deux juristes de haut niveau, professeurs de droit public ou praticiens du droit, ayant une expérience de quinze ans au moins, dont un est nommé par le bureau de l’Assemblée nationale, un autre par le président de la République.
– Deux personnalités ayant une expérience de vingt-cinq années au moins nommées par le Président de la République et l’autre par le Premier ministre.
Le président est élu par les membres de la Cour constitutionnelle pour un mandat de six ans parmi les magistrats et juristes membres de la Cour. On s’attendrait à un mandat des membres plus long que celui du Président et du Parlement.
On ne peut qu’être frappé par l’identité plus ‘politique’, voire ‘politicienne’ des personnalités qui nomment (Président de la République et Président de l’Assemblée nationale) et l’identification ‘technicienne’, voire ‘technocratique’ de ceux qui sont nommés (membres du corps professoral, de la magistrature et du barreau. Comment un Premier ministre dépendant d’une Assemblée qui peut, du jour au lendemain, le démettre, pourrait-il nommer non seulement des hauts fonctionnaires en lieu et place d’un éventuel Haut Conseil d’Etat, mais désigner avec son statut précarisé par sa dépendance à l’égard d’une majorité parlementaire, les membres d’une Cour constitutionnelle qui a besoin de durée et de sérénité.Une Cour constitutionnelle a besoin de technicité et surtout de sagesse, comme disait Me Boubacar Guèye Yaguemar, rédacteur à lui seul de la Constitution de la Fédération du Mali, reprise pour l’essentiel à l’époque de Kéba Mbaye par celle du Sénégal ?
Pourquoi ne pas laisser une instance indépendante rompant avec ‘les nominations monarchiques’, constituant un Haut Conseil de la Magistrature au sommet d’un corps remarquable et réputé de magistrats, le soin de désigner, après enquête publique, les membres d’origines diverses de cette ‘Cour des Sages’ pour une durée supérieure non seulement à une législature de cinq ans, mais même à celle du mandat de sept ans du chef de l’Etat, gardien de la Constitution, lesté ou non du titre de président de la République ? Cette Cour constitutionnelle, éventuellement constituée par des membres investis pour dix ans, placés au cœur d’un pouvoir judiciaire indépendant, gardien de la constitution et de l’Etat de droit, n’a pas besoin d’être ‘clientélisée’ par un président de la République, encore moins par un Premier ministre ou par une majorité parlementaire conjoncturelle dont dépendrait ce dernier.
L’approche hybride qui peut encore trahir des arrières pensées et ‘un esprit partageux’, est d’autant plus dangereuse ici qu’elle est à même, on le sait d’expérience, de faciliter selon la conjoncture politique, une concentration présidentialiste de fait du pouvoir, aux mains d’une monocratie à prétention monarchique et/ou d’un Parti-Etat omnipotent qui fabrique à sa dévotion sa Cour constitutionnelle et ses institutions au goût du jour.
Comme on le voit, cette seconde mouture de l’avant-projet de Benno Sénégal qui prend en compte manifestement et à bon droit, eu égard à ses mandataires, les intentions des leaders de partis qu’il regroupe, mérite réflexion. Elle peut peser sur la réussite ou non d’une candidature unique mandatée de transition, incontournable pour les présidentielles de 2012 porteuses d’institutions rénovées.
D’un modèle constitutionnel de référence
Il n’est de meilleure Constitution que celle qui, dans les contextes africains actuels, bénéficierait non seulement des verrous institutionnels censés être les plus adéquats, mais surtout, de l’état de veille d’une culture citoyenne intériorisée ; du respect sacré, voire de la crainte urbi et orbi de toute forfaiture que pourraient nourrir, en son endroit, les acteurs politiques gestionnaires de l’Etat comme enjeu d’intérêts, de puissance ou de préséance. La question posée à travers les présidentielles de 2012 porte sur un modèle institutionnel alternatif qui rompe après trois expériences de présidentialisme vécues depuis un demi-siècle, avec la tentation autoritariste et patrimoniale qui les accompagne. Ce modèle alternatif ne s’improvise. On ne le bricole pas avec le seul matériau d’emprunt mécanique à des constitutionnalismes datés. Il récuse nécessairement le pur scénario sociologiquement et politiquement risqué, du minimum de deux ou trois pouvoirs qui ont caractérisé : le modèle dualiste cayorien ou sérère géré par un monarque ou Buur et un oligarque ou Jawril sous contrôle de l éthique de leur époque ; ou le modèle tricéphale anglo-saxon instrumentalisé hors de l’Angleterre par un Président, un Congrès et une Cour Suprême aux Etats Unis
Le modèle des quatre pouvoirs que l’on est en droit de proposer avec un pouvoir d’Etat garant de la Constitution et de la légalité, un Exécutif gouvernemental adoubé par un Parlement et un pouvoir judiciaire autorégulé, est comme pierre d’attente, un moindre mal que l’on souhaite nourri par une culture politique profondément enracinée.
Il faut, dans les institutions africaines et au Sénégal en particulier, tenir compte de l’expérience de ce demi-siècle et séparer totalement, pour le moins selon le vœu exprimé par l’article 4, les fonctions de chef d’Etat gardien de la constitution et du bon fonctionnement de l’appareil d’Etat, de celles de chef de l’Exécutif gouvernemental comme émanation du pouvoir législatif et/ou parlementaire et de celles du pouvoir judiciaire. Ce scénario impose l’indépendance des deux pôles stratégiques de pouvoirs habituellement sous la menace conjuguée de l’Exécutif gouvernemental et du législatif confondus. Ils ont comme supports, l’un l’appareil d’Etat que peut gérer un chef d’Etat élu ou tout simplement le président d’un Haut Conseil d’Etat émané des corps de l’Etat et l’autre, l’appareil judiciaire que peut gérer un Haut Conseil de la Magistrature émané des corps d’une magistrature indépendante avec ses hiérarchies internes, ses modes de nomination et ses dispositifs de régulation et de contrôle.
Les modalités institutionnelles pour réussir la rupture d’avec les constitutions porteuses des monocraties et des présidentialismes autoritaires à deux, trois ou quatre pouvoirs, sont variables et les scénarios possibles pour assurer leur bon fonctionnement nombreux, selon les hypothèses retenues et les contextes. L’organigramme ci-dessous est purement indicatif dans le contexte d’une réflexion ouverte, qui sépare quatre pouvoirs avec leurs compétences et garde-fous et l’hypothèque d’une culture citoyenne pour la réussite.
On gardera à l’esprit la nécessité de voir fonctionner réellement, à côté d’un pouvoir législatif et d’un pouvoir ou exécutif gouvernemental intimement liés : d’une part, un pouvoir d’Etat gardien de la constitution et de l’indépendance de l’appareil d’Etat, assuré par un chef d’Etat, baptisé ou non président de la République investi par une légitimité directe ou indirecte, voire une Haute Autorité professionnelle définie ou non comme président du Haut Conseil de la République gardien de la Constitution et du bon fonctionnement de l’Etat, et d’autre part, une instance juridictionnelle, qui fonctionne sans interférence politique comme Haut Conseil de la Magistrature ayant à sa tète une haute autorité investie par ses pairs et baptisée Attorney, Procureur National ou General. C’est la formule de feu Assane Bassirou Diouf, président de la Cour suprême dissoute par Abdou Diouf et qui réclamait la suppression du ministère de la Justice. C’est une condition dans la volonté de séparer les pouvoirs. Elle n’est peut-être pas tout à fait suffisante comme garde-fou institutionnel. Il faut, pour assurer une légitimité et une indépendance réelle du système, le nourrir d’une culture citoyenne qui se forge.
PUBLIE VERS JUIN 2011
PAR PATHE DIAGNE,
LINGUISTE-EDITEUR
PENCUM SANCOMBAO 