GOUVERNANCE SANITAIRE, ECONOMIQUE ET SOCIALE DE LA PANDEMIE DE COVID19

 

RESUME DE L’ETUDE 

Une maladie infectieuse émergente de type zoonose virale causée par la souche de coronavirus SARS-CoV-2 est apparue en Chine à Wuhan, le 16 novembre 2019 avant de se propager de manière fulgurante dans le monde. Les symptômes peuvent aller de signes mineurs (fièvre, toux, fatigue, gêne respiratoire) jusqu’à des formes graves (syndrome de détresse respiratoire aiguë) pouvant entraîner la mort, notamment chez les personnes fragiles du fait de leur âge avancé ou/et de leurs comorbidités. 

L’Organisation mondiale de la Santé (OMS), dont l’un des rôles est d’aider les États-membres à se préparer à des situations d’urgence ayant un impact sur la santé publique, décréte l’état d’urgence de santé publique de portée internationale le 30 janvier 2020. Le 11 mars 2020, l’épidémie de Covid-19 est déclarée pandémie. La quasi-totalité des pays est touchée, dont le Sénégal qui enregistre officiellement son premier cas, en prove- nance d’Europe, le 02 mars 2020. 

Depuis le début de la pandémie à Covid-19, le Sénégal a articulé la riposte sanitaire autour du concept « ONE HEALTH » en élaborant un plan de contingence inspiré du Plan national de sécurité sanitaire. Ainsi, l’État du Sénégal a mis en place une série de mesures de santé publique pour prévenir et contrôler l’épidémie, et en même temps, réduire les effets négatifs de ces mesures. Ces dernières, comme dans plusieurs pays, ont été décidées sans preuves scientifiques de leur efficacité, et, parfois sans envisager leur probable contre-productivi- té. Après plus d’une année de riposte sanitaire, une évaluation des décisions prises, des politiques adoptées et des actions menées pour lutter contre l’épidémie s’avère nécessaire et utile. 

Quelques mois seulement après l’avènement de l’épidémie, la Chine a réussi ( malgré les critiques dont certaines fondées) à contenir l’évolution du virus, inspirant plusieurs stratégies de riposte à travers le monde. Si les pays présentant un profil similaire à celui de la Chine peuvent s’en inspirer, d’autres, complètement différents sur les plans économique, social, démographique et organisationnel ne peuvent se le permettre. Le Sénégal est un pays pauvre très endetté avec des besoins énormes et des ressources rares. De ce point de vue, toute décision induit inéluctablement des impacts sociaux, économiques, politiques, culturels, … significatifs. 

Avec un (1) million de ménages vulnérables, c’est-à-dire presque 10 millions de personnes en dessous du seuil de pauvreté et 97 % de l’activité économique entre les mains du secteur informel, l’État peut-il, pour maitriser la propagation du virus, utiliser les mêmes stratégies que les pays développés, c’est à dire maintenir son économie à l’arrêt avec toutes les conséquences sanitaires et sociales y découlant ? Les conséquences qui ont suivi les premières mesures et les comportements de résistance observés chez les populations exigent une com- préhension plus approfondie du contexte et une meilleure orientation de la riposte. Ce qui doit se faire aussi dans le respect des principes de transparence et de redevabilité de l’action publique, même en situation d’urgence.

L’étude d’évaluation de la riposte à la pandémie est une partie du projet de redevabilité de la gouvernance sanitaire, économique et sociale de la pandémie à Covid-19 au Sénégal mis en œuvre par LEGS-Africa avec l’appui technique et financier d’OSIWA.

 L’étude qui fait l’objet de ce présent rapport a mobilisé une équipe pluridisciplinaire de chercheurs spécialisés en droit de la santé, en épidémiologie, en économie et en socio-anthropologie. 

Avec l’aide d’un statisticien et d’une quarantaine d’enquêteurs, l’équipe a pu, en six mois de travail séquencé de recherche documentaire, d’analyses des principales décisions officielles, de recueils de données de terrains sur un échantillon de plus de 1200 personnes enquêtées dans trois localités différentes (Touba, Guédiawaye, Dakar), produire un rapport d’évaluation et un rapport de perception. 

Les différentes analyses font ressortir les constats suivants : 

Une gestion des données limitée et peu transparente pour mieux apprécier l’évolution épidémiologique. 

Depuis le début de l’épidémie au Sénégal, pour en observer l’évolution, le Ministère de la Santé et de l’Action sociale (MSAS) publie des données collectées notamment dans les hôpitaux et laboratoires de tests, et établit différents indicateurs chiffrés tels que le taux d’incidence, le nombre de cas positifs et le taux de reproduction du virus. Avec la pandémie à Covid-19, l’évaluation de la propagation et de la sévérité de la crise pandémique sont basées sur des indicateurs de synthèse permettant le suivi de l’épidémie. 

A la date du 31 mars 2021, le pays a connu deux vagues épidémiques, avec le premier pic au mois de juillet 2020, et le deuxième pic épidémique au mois de janvier 2021. Avec une recrudescence très marquée des cas, la deuxième vague est survenue dans un contexte d’assouplissement des mesures de santé publique et de non-respect des gestes barrières par les populations. 

Dès le début de la pandémie en Janvier 2020, le Sénégal s’est appuyé sur son expérience dans la lutte contre d’autres épidémies comme Ebola, pour développer son plan de riposte. Ainsi, à travers le MSAS et le Ministère de l’Intérieur, le pays a pris une série de mesures sanitaires et communautaires : Mesures sanitaires d’abord, communautaires ensuite. 

On note que la sévérité ou l’assouplissement des mesures ne suit pas la courbe épidémique lors de la première vague. La deuxième vague, alors plus virulente est intervenue au moment où la plupart des restrictions avaient été levées et les cas positifs et cas contact étaient isolés à domicile. A travers une enquête portant sur 1200 ménages sénégalais, nous avons mesuré l’efficacité perçue de différentes mesures de santé publique spécifiques prises par l’État du Sénégal (couvre-feu, fermeture des lieux de culte, régulation des transports en commun, port du masque obligatoire dans les lieux publics, interdiction des rassemblements, annulation des événements culturels / sportifs, fermeture des écoles et universités , interdiction de voyage inter-régional pendant un à deux mois, mise en quarantaine des cas contacts). Les sénégalais considèrent certaines mesures contraignantes, dont la fermeture des écoles, des lieux de culte et des marchés, l’instauration du couvre-feu, la restriction des déplacements interurbains, comme étant les moins efficaces. 

Avec la pandémie à Covid-19, les gouvernements africains se sont engagés à prendre des mesures rigoureuses pour assurer l’obligation de rendre compte des dépenses d’urgence et de limiter le risque de corruption et de fraude. Pour le Sénégal, nous notons une absence totale du respect de ces mesures de bonne gouvernance et de transparence, malgré la mise en place d’une architecture exceptionnelle de gouvernance composée d’un conseil stratégique, d’un comité exécutif et d’un comité de suivi de la mise en œuvre des opérations du fonds de riposte et de réduction des effets de la pandémie. Le comité de suivi de la mise en œuvre du FORCE Covid-19 confirme dans son rapport que tous les contrats et factures sont disponibles pour consultation, même s’il abandonne la vérification de leurs régularité et conformité à la loi aux corps de contrôles de l’État. 

Pendant une période de trois mois (juillet en septembre), les citoyens pourront consulter les preuves justificatives au siège du comité, avant que ces documents ne soient versés aux archives. 

Il est toujours difficile de considérer la pandémie à Covid-19 comme une priorité sanitaire, du point de vue de la comparaison des taux de mortalité et de morbidité avec d’autres maladies non transmissibles, il faut cependant remarquer la surmédiatisation de la pandémie qui a contribué à occulter ces autres maladies, comme le paludisme qui est pourtant une maladie évitable et traitable, mais qui n’a pas reçu la même attention que la pandémie de coronavirus. 

L’analyse épidémiologique est cependant limitée par l’absence d’enquêtes représentatives régulières qui permettent d’avoir une évaluation de la circulation du virus dans la population sénégalaise. Il est difficile de savoir qui est atteint ou qui ne l’est pas, d’autant plus qu’une grande partie des personnes qui contractent le virus ne développent pas de symptômes. 

Les indicateurs sont majoritairement basés sur le nombre de tests qui reste faible dans le pays. Mais la princi- pale difficulté à laquelle nous nous sommes confrontés dans cette étude est l’accès aux données. Le processus de collecte de données est peu clair, avec une absence de linkage des bases de données et d’un organe de gestion et de régulation des bases de données à caractère public. 

Des décisions liberticides inefficaces qui renforcent le pouvoir du Président de la République 

Les mesures prises par l’État du Sénégal dans le cadre de la lutte contre la Covid-19 ont des fondements aussi bien au plan national qu’international. En 2001, notre pays a donné une valeur constitutionnelle au droit à la santé, lui conférant ainsi un caractère objectif et mettant donc à la charge de l’État, l’obligation de concrétisa- tion de cet attribut par une protection de ses citoyens contre la maladie. 

Le premier constat, en analysant les mesures juridiques, est qu’il y a eu une inflation normative au tout début de la pandémie. Une frénésie dans la prise de mesures qui s’explique par les nombreuses incertitudes et inconnues entourant la maladie : l’agent pathogène, les modes de transmission, les modalités de prise en charge. 

Ensuite, dans sa première adresse à la nation, le Président de la République a usé de la métaphore « guerrière », pour expliquer le péril qui menace sans discernement tous les pays, toutes les couches, avant d’annoncer une batterie de mesures. La science politique a d’ailleurs montré que cette rhétorique guerrière est une tactique efficace pour s’assurer un large soutien sur une politique donnée et museler toute forme de critique. Ceci pourrait expliquer l’adhésion et le formidable élan de solidarité qui ont suivi lorsque les premières mesures ont été prises et que le FORCE COVID a été créé. 

Cependant, force est de constater que plus la crise perdure, plus on se rend compte de l’absence de bases tangibles qui fondent la prise de certaines décisions et de leur anachronisme par rapport à l’évolution de l’épidémie dans le contexte sénégalais. 

Les décisions prises, pour l’essentiel, portent atteinte de manière considérable aux libertés fondamentales garanties par la constitution en son article 8. 

Elles interrogent le fonctionnement démocratique parce qu’elles imposent souvent des situations exceptionnelles.

Les enjeux de santé publique dans certaines circonstances peuvent favoriser la limitation des droits et libertés à condition que ces droits soient restreints par la loi, dans l’intérêt d’un objectif légitime, que les procédures soient strictement nécessaires pour atteindre un tel objectif, que ces restrictions soient imposées de la manière la moins limitative possible et de manière non déraisonnable et non discriminatoire. 

Les mesures n’étaient ni opportunes ni proportionnelles. Au début de la pandémie, le confinement général ne s’imposait pas. La mesure pouvait être valable dans les trois zones les plus touchées à savoir Dakar, Thiès et Touba qui concentraient 76 cas sur les 79, les trois cas restants étant répartis dans trois régions différentes. Un accent particulier aurait dû être mis sur la communication ainsi que les autres stratégies de riposte et la protection des personnes vulnérables. Aussi, fallait-il corriger les défaillances de la surveillance aux frontières car plus de 50 % des cas étaient importés ? 

Parallèlement aux restrictions imposées aux populations, les pouvoirs du Chef de l’Etat se trouvent renforcés. On assiste alors à une hypertrophie des prérogatives présidentielles. 

On remarque aussi que le mimétisme est toujours de rigueur. Le Sénégal n’a pas eu de stratégie adaptée, il a copié sur des pays totalement différents à tout point de vue. En France, un nouveau régime d’exception en matière sanitaire a été institué par la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020, distincte de la loi n°55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence. Le Sénégal a seulement ajouté trois articles au nouveau texte en changeant le mot urgence par celui de catastrophe. 

Également, les stratégies mises en œuvre par l’État du Sénégal malmènent un certain nombre de principes d’éthique. La liberté et les droits sont entrés en contradiction avec les mesures de précaution et de bienfai- sance. La proportionnalité n’a pas été appliquée et les conséquences socioéconomiques sont désastreuses. 

La bienfaisance et la non-malfaisance (ne pas causer indûment de torts à autrui) sont entrées en tension. Par exemple, sur le plan professionnel, l’impact est moins ressenti chez les agents de l’État, que chez ceux du secteur privé et du secteur informel où l’on a relevé des pertes d’emploi, la fermeture d’entreprises, la baisse de revenus ; même si des initiatives ont été prises par l’État pour atténuer les effets pervers des mesures. 

Parallèlement aux restrictions imposées aux populations, les pouvoirs du Chef de l’Etat se trouvent renforcés. On assiste alors à une hypertrophie des prérogatives présidentielles. 

Des mesures drastiques contre les réalités d’une économie majoritairement immédiate et informelle. 

Le Sénégal compte actuellement 17 223 497 (ANSD, 2021) de personnes, avec un taux de pauvreté ressenti évalué en 2015 à 56,5 % (chiffres récents indisponibles sur le site de l’ANSD). Avec l’avènement de la pandémie, les mesures prises par l’État ont eu des répercussions socio-économiques désastreuses. Avant la crise de la pandémie à Covid-19, l’économie sénégalaise était au bord du gouffre sur tous les plans, les signaux étaient au rouge. Certains investissements faits durant la période pré-électorale de 2019 n’ont pas aidé au le remboursement de la dette très élevée (presque 9173 milliards de FCFA) et les mesures d’état d’urgence, de couvre-feu, de restrictions des déplacements ont affecté négativement le porte-feuille des ménages et des caisses du gouvernement. Face à un problème sanitaire, économique, social, politique…, l’État a apporté une première réponse purement sanitaire, oubliant la portion congrue que représente le secteur formel, avec moins de 3 % des entreprises et un nombre de salariés, estimé à environ 400.000 personnes. En moins de 10 jours (23 mars – 03 avril 2020), l’économie était presque à genoux. Les restrictions commençaient à impacter négativement l’activité économique, surtout le secteur informel. 

Les mesures du Plan de Résilience Économique et social (PRES) qui s’en suivirent sont pertinentes pour soutenir l’économie formelle mais seulement dans le très court terme (maximum 40 jours). Sur les 1000 milliards, aucun filet pour sécuriser le secteur informel. Le manque d’inclusivité du plan de soutien à l’économie démontre ses limites. 

A l’exception des médecins, pharmaciens, agents médicaux, militaires et agents de sécurité qui étaient à la première ligne de la riposte, tous les autres corps ont vu leur charge de travail se réduire drastiquement, particulièrement les commerçants, vendeurs, restaurateurs, mécaniciens, ouvriers, femmes au foyer… qui ont plus subi les effets négatifs de la Covid-19, du fait des mesures de confinement. Ce qui a provoqué des répercussions en chaine sur la production, le pouvoir d’achat des populations, jusqu’aux recettes de l’État dont les besoins en nouvelles dépenses sanitaires s’accentuent. 

L’aide alimentaire destinée aux populations vulnérables a été a été dévoyée à cause notamment de la polémique autour de l’attribution du marché de denrées, soustraits du code des marchés par décret et dont l’exécution a été aux antipodes des principes de bonne gouvernance. La stratégie de distribution des aides alimentaires est tout aussi problématique. Les mêmes inquiétudes ont été également perçues dans la gestion du FORCE Covid-19 notamment au niveau des différents ministères impliqués et aussi des fonds destinés au renforcement du système de santé, particulièrement l’utilisation des équipements et des intrants acquis dans le cadre de la riposte au moment où de nouvelles carences sont observées dans la prise en charge des malades de la troisième vague. 

Le rapport complémentaire traitera de la perception des activités de la riposte par les populations dans les localités de Touba, Guédiawaye et Dakar.