LE FRANC CFA : LE TEMPS DES REFORMES

Par Mamadou Sène,

Ancien directeur général de Banque en Afrique de l’Ouest

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http://www.lesoleil.sn 26 décembre 1945, 26 décembre 2015, le franc CFA a 70 ans. Pour un homme, un âge suffisamment avancé pour faire le bilan de sa vie, en distinguer lucidement les succès et les échecs et en tirer des leçons pour les générations suivantes. Pour une institution aussi. Nous vous livrerons donc, dans ce qui suit, notre contribution au nécessaire débat sur l’avenir du franc CFA.

QUELQUES REPERES HISTORIQUES
L’histoire du franc CFA et de la Zone franc commence en 1939, lorsque la France instaure, pour la Métropole et pour les colonies, un strict contrôle des changes pour se protéger des déséquilibres structurels en économie de guerre.

En 1945, au sortir de la guerre, sont créés le franc CFA, franc des colonies françaises d’Afrique et le franc CFP, franc des colonies françaises du Pacifique.

En 1958, à l’instauration de la communauté française, le franc CFA devient le franc de la Communauté française d’Afrique.

En 1960, après les indépendances africaines, le franc CFA prend la dénomination de « franc de la Communauté Financière d’Afrique » en Afrique de l’Ouest et « franc de la coopération financière en Afrique centrale », en Afrique centrale.

A partir de 1960, la Zone franc connaît quelques évolutions marquantes. Des départs se font : celui de la Guinée en 1960 ; celui du Mali en 1962, qui la réintégrera, en 1984 ; ceux de la Mauritanie et de Madagascar en 1973. A partir de 1975, les élites africaines prennent le contrôle des Directions des banques centrales et les sièges sociaux quittent Paris pour l’Afrique. Ensuite, la Zone franc s’ouvre à des pays qui n’étaient pas des colonies françaises : la Guinée équatoriale en 1985 et la Guinée-Bissau en 1997.

En 1994, la Zone franc vit sa première et seule dévaluation depuis les indépendances africaines.

LES PRINCIPES DE BASE DE LA ZONE FRANC
Les sept principes et règles suivants gouvernent la Zone franc :
–    La libre convertibilité du franc CFA à l’euro ;
–    La garantie de cette convertibilité apportée par la France ;
–    La centralisation au Trésor public français des réserves de change de chaque banque centrale ;
–    La fixité de la parité entre le franc CFA et la monnaie qui a cours en France ;
–    La liberté totale des transferts au sein de la Zone Franc ;
–    La participation française aux instances de direction des banques centrales africaines ;
–    La fixation de règles communes de discipline macroéconomique.

  • La garantie de la convertibilité illimitée apportée par la France
    La France accorde aux Etats de l’Uemoa et de la Cemac la garantie de convertibilité illimitée de leurs monnaies respectives. Celle-ci est surtout est un engagement de la France à prêter aux pays de la Zone franc les devises nécessaires, au cas où ceux-ci étaient dans l’incapacité de faire face à leurs engagements internationaux. Comme toute garantie, elle n’est pas qu’une simple formalité, elle peut jouer et elle a joué dans le passé, même si c’est exceptionnel. Elle donne surtout une très grande crédibilité au franc CFA.
  • La centralisation des réserves de change au Trésor public français
    La centralisation d’une partie des réserves de change (50% pour la Bceao et la Beac) auprès du Trésor français dans des comptes dénommés « comptes d’opérations » est la contrepartie de la garantie de convertibilité illimitée accordée par le Trésor français, qui doit pouvoir apprécier l’évolution des réserves de change et le risque éventuel d’appel de la garantie de la France. C’est une sage précaution que prend tout garant.
  • la fixité de la parité franc CFA/euro
    Les parités respectives du franc CFA et du franc comorien avec la monnaie de la République française sont fixes. Cette fixité n’exclut pas qu’il puisse se produire exceptionnellement des changements de parité (dévaluation ou réévaluation) qui sont des décisions relevant des Chefs d’États de chaque zone. Bien entendu, la fixité de la parité interdit aux banques centrales d’agir sur le taux de change dans le cadre de leur politique monétaire.
    La fixité du taux de change est rare, mais elle n’est pas propre au franc CFA ; c’est le cas du dollar de Hong Kong par rapport au dollar américain, de la Lev bulgare par rapport à l’euro.
    L’Equateur, le Panama, le Salvador, le Timor Oriental et le Zimbabwe sont même allés plus loin en prenant une monnaie étrangère, le dollar américain, comme monnaie officielle.
  • Liberté totale des transferts au sein de la Zone Franc
    Les transferts, relatifs aux transactions courantes ou aux mouvements de capitaux, sont en principe libres au sein de chacune des unions monétaires et à l’intérieur de la Zone franc. Cette liberté ne vaut, bien entendu, que pour des opérations dûment justifiées.
  • La participation française aux instances de direction des Banques centrales africaines
    La France, en tant que garant de la convertibilité du franc CFA, participe aux instances de décision des banques centrales (Bceao, Beac et Bcc), notamment aux Conseils d’Administration et aux Comités de politique monétaire.
  • Règles et mécanismes communs de discipline macroéconomique
    En conséquence de l’acceptation souveraine d’être membre d’une union monétaire et de se doter d’une monnaie arrimée à une autre et compte tenu des risques d’extension à l’ensemble des pays d’une crise née dans un seul pays, les deux unions de la Zone franc se sont imposé des règles communes de discipline macroéconomique.

Citons trois de ces règles et mécanismes communs de discipline macroéconomique :
–    Les mécanismes de surveillance multilatérale ;
–    La limitation des avances des banques centrales aux Etats ;
–    L’obligation de couverture des engagements à vue de la banque centrale par 20% au moins des avoirs extérieurs.

Les mécanismes de surveillance multilatérale sont constitués d’un ensemble de règles de discipline arrêtées collectivement et destinées à promouvoir les bonnes pratiques en matière de gestion financière, à assurer la cohérence entre les politiques budgétaires nationales et à faciliter l’intégration économique entre ces pays.

Par ailleurs, pour brider la tentation du déficit budgétaire des Etats et surtout empêcher les banques centrales d’y contribuer, il a été convenu la limitation (Beac) ou l’interdiction (Bceao) des avances des banques centrales aux Etats. Le marché financier a pris le relais comme source de financement des Etats, ce qui favorise la transparence et préserve des excès.

Comme autre mesure de discipline monétaire destinée à renforcer la crédibilité de la monnaie, la Bceao et la Beac ont inscrit dans leurs statuts l’obligation de couverture des engagements à vue de la banque centrale (billets émis et dépôts des banques auprès de la Banque centrale) par au moins 20% au moins des avoirs extérieurs. Si ce n’est pas le cas, en moyenne au cours de trois mois consécutifs, le Gouverneur, convoque le Comité de politique monétaire aux fins de prendre les mesures correctives.

LES CRITIQUES DU FRANC CFA
La première critique contre le franc CFA est politique ; elle l’assimile à un vestige de l’ère coloniale. Pour les tenants de cette thèse, le franc CFA est la preuve d’une décolonisation inaboutie et imparfaite. La monnaie faisant partie des attributs de la souveraineté, renoncer, même partiellement, à la gérer, vaut renoncement partiel à sa souveraineté.

Cette critique est cinglante, quelque peu outrancière. Cependant, elle ne manque pas de pertinence et mérite attention. L’attention est là, les révisions des accords de coopération entre la France et les pays africains de 1973 et 1994 en sont la preuve.

La deuxième critique porte sur la garantie de convertibilité illimitée accordée par la France aux pays membres de la zone franc.

Les avantages de cette garantie ne désarment pas les critiques, qui déplorent au contraire qu’elle favorise les investissements français ; en plus, ils la considèrent comme illusoire, parce que les comptes d’opérations ne se trouvent qu’exceptionnellement à court de devises. Quand c’est le cas, comme en 1994, des mesures particulièrement draconiennes sont prises.

La troisième critique porte sur la fixité de la parité entre l’euro et le franc Cfa.

Pour les pourfendeurs du franc CFA, la parité fixe est une aberration économique et une incitation à la paresse.

Aberration économique pour deux raisons : la première c’est qu’une communauté monétaire se fonde sur une relative homogénéité ou au moins une complémentarité entre les économies qui la composent ; la seconde c’est la surévaluation du franc Cfa, son impact négatif sur la compétitivité de la production locale et sa déconnexion des économies africaines.

Incitation à une forme de renoncement et de paresse pour les Autorités monétaires et les banques de la Zone franc, quant à la gestion de leur trésorerie en devises !

La quatrième critique porte la liberté des transferts entre la France et les pays de la Zone franc.

Au lieu d’être considérée comme un critère déterminant dans l’attractivité de la Zone franc pour les investisseurs européens, la liberté des transferts avec la France serait surtout un accélérateur des transferts vers la France des capitaux des entreprises et des ménages.

En résumé, la Zone franc, telle qu’elle fonctionne aujourd’hui, constituerait, aux yeux de ses détracteurs, un frein au développement des pays africains et un instrument de la domination française sur ces pays.

Toutefois, lorsqu’on observe le classement des pays les plus pauvres du monde, celui de l’Indice de Développement Humain ou celui de Doing Business, on y trouve plus de pays africains ayant leurs propres monnaies nationales que de pays de la Zone franc. Alors, le franc CFA n’est donc pas l’élément déterminant de la pauvreté et du sous-développement des pays africains de la Zone franc. La pauvreté et le sous-développement sont, à mon avis, tout simplement et tristement des maux africains, dans et hors Zone franc.

LES AVANTAGES DE LA ZONE FRANC
Les partisans de la Zone franc réfutent la critique politique et estiment que la garantie de la France n’est pas de la dépendance, mais de la coopération telle qu’elle existe entre des Etats ; elle a une contrepartie, à savoir le dépôt des avoirs extérieurs dans le compte d’opérations.

Ils trouvent à la Zone franc au contraire maintes vertus, celles-ci étant les plus souvent citées :
–    Elle est un espace à l’abri du risque de change et du manque de devises ;
–    Elle est un facteur incontestable de stabilité macroéconomique ;
–    Le franc CFA est un facteur incontestable d’intégration régionale.

La convertibilité illimitée du franc CFA et la fixité du taux de change par rapport à l’euro confèrent aux pays de la Zone franc des avantages certains. Le risque de change permanent est inexistant entre eux et avec la Zone euro ; il est réduit avec le reste du monde. Le risque de défaut de paiement par manque de devises est éloigné. Tout ceci accroît la crédibilité du franc CFA et contribue à faciliter leurs échanges internationaux.

Pour ce qui est de la stabilité macroéconomique, tenons-nous en à deux indicateurs : la parité de la monnaie par rapport au dollar et le taux d’inflation ; deux indicateurs qui affectent le quotidien des populations, notamment celui des plus démunies parmi elles.

Le franc CFA a gardé une incontestable stabilité au cours des années par rapport aux principales monnaies internationales, monnaies dans lesquelles se font les transactions internationales.

Le dollar valait autour de 275 FCFA en 1970, il vaut aujourd’hui au début de 2016 autour de 600 FCFA, soit une variation de 118%, résultant essentiellement de la dévaluation de 1994.

La situation est tout autre pour les monnaies de maints pays africains, qui ont connu des dégringolades abyssales, qui se chiffrent à plusieurs milliers en pourcentage. C’est le cas du Naira nigérian, du Cedi ghanéen et du franc guinéen.

Pour l’inflation, cet impôt sur les pauvres, les pays de la Zone franc ont réussi des performances inimaginables ailleurs en Afrique. Elle y a été inférieure à 2% par an, au cours des dernières années, alors qu’un taux en dessous de 10% est un exploit dans les autres pays.

Cette stabilité économique a sans doute préservé la petite épargne des populations des pays de la Zone franc. Mais regrettera-t-on longtemps que ce soit une stabilité économique sans suffisamment de développement, parce que stabilité importée et non endogène.

QUEL AVENIR POUR LA ZONE FRANC ?
Le franc CFA, monnaie de pays africains indépendants depuis cinquante cinq années, mais monnaie arrimée à celle ayant cours en France et monnaie garantie par l’Etat français !

Aujourd’hui quel est son avenir ? Le statu quo ? La réforme ?

Les partisans du statu quo mettent en exergue la stabilité économique apportée par le franc CFA. Sans toujours le dire, ils craignent le détricotage de l’Uemoa et de la Cemac, espaces d’intégration économique et monétaire, patiemment et méthodiquement construits. La Zone franc n’est pas à l’abri de la pression des égoïsmes nationaux jusqu’ici tus ou de la tentation d’expérimentations hasardeuses de dirigeants politiques ivres de leur pouvoir.

Quant aux partisans de la rupture du lien ombilical avec la France, ils mettent en avant tout autant l’argument politique que l’argument économique.

L’argument économique ne m’apparaît pas d’une solidité à toute épreuve. Le bilan économique de la Zone franc, sans être reluisant et sans avoir encore mené à l’émergence économique, est moins sombre que celui de la plupart des pays africains ayant une monnaie nationale. En revanche, l’argument politique ne manque pas de portée. Il en aura encore plus demain, après-demain et après après-demain, au fur et à mesure qu’on s’éloigne de 1960, années des indépendances africaines.

La France et les pays africains le comprennent et ne refusent pas que leurs relations monétaires puissent évoluer, après une cinquante d’années de coopération qui ont permis d’asseoir les bases d’une économie saine et d’une monnaie stable en Zone franc. Pour les hommes, comme pour les institutions, le temps de la maturité et de l’émancipation arrive nécessairement, sans que cela ne nuise en rien à la profondeur des liens tissés. C’est le cas pour la Zone franc. Pour leur part, les pays de l’Uemoa ont décidé de faire évoluer significativement dans l’avenir leurs relations monétaires avec la France en adhérant à la décision d’aboutir à une monnaie unique de la Cedeao en 2020. Bref, la Zone franc, dans ses principes de base actuels, est appelée à s’effacer pour donner naissance à autre chose.

De mon point de vue, cet « autre chose » devrait allier le retrait de la France de la gestion monétaire de ses anciennes colonies et la conservation des acquis de la Zone franc ; ces acquis ont pour nom : gestion vertueuse de la monnaie unique et intégration économique régionale.

Le retrait de la France signifie en premier lieu la fin de la garantie de convertibilité illimitée du franc CFA et, par conséquent, celle des comptes d’opérations. Elle me paraît possible sans que soit mises en péril la monnaie unique et la stabilité des économies des pays, si ceux-ci conservent et renforcent les règles de bonne gestion actuelles. D’autres pays africains qui ont leurs propres monnaies y parviennent aujourd’hui.

Le retrait de la France pourrait signifier, en second lieu, la fin de la parité fixe du franc CFA par rapport à l’euro. Elle paraît souhaitable et elle donnera aux banques centrales de la Zone franc la possibilité d’avoir une véritable politique monétaire, comme toutes les banques centrales du monde. La prudence et la rigueur devront rester de mise.

En revanche, il me semble préférable de maintenir la liberté de transfert, telle qu’elle est pratiquée actuellement, dans chacune des deux zones, tout en restant intransigeant sur les justifications des transferts.

La force et la solidité des unions monétaires de la Zone franc résultent en grande partie de l’indépendance et du professionnalisme des banques centrales. Cette indépendance et ce professionnalisme doivent être préservés et renforcés. Pour cela, trois mesures me viennent à l’esprit : constitutionnaliser l’appartenance à chacune des unions économiques et monétaires ; ouvrir les conseils d’administration des banques centrales à d’autres compétences et expériences ; améliorer le processus de désignation du Gouverneur et des Vice-gouverneurs.

La constitutionnalisation de l’appartenance aux principales organisations africaines m’apparaît nécessaire pour les mettre à l’abri des errements d’un leader politique mal inspiré. Il n’est pas question de laisser défaire ce que plusieurs générations ont contribué à bâtir. Inscrire dans les constitutions l’appartenance à l’Uemoa ou à la Cemac serait un premier rempart contre leur détricotage.

Les banques centrales des pays de la Zone franc sont d’un haut niveau de professionnalisme et d’indépendance comparées à certaines de leurs homologues. Au Nigeria, le gouvernement de Goodluck Jonanthan a démis de ses fonctions soudainement en février 2014 le Gouverneur de la Banque centrale, qui pourtant ne faisait qu’exercer son devoir de vigilance. Une telle décision m’apparaît peu probable à la Bceao ou à la Beac. Pour renforcer ce professionnalisme et cette indépendance, il faudrait prendre deux mesures : d’abord, ouvrir leurs conseils d’administration à d’autres compétences et expériences venant notamment du monde de la recherche, de l’université ou du secteur privé, comme c’est le cas dans beaucoup de banques centrales anglo-saxonnes ; ensuite, améliorer le mode de désignation de leurs dirigeants, en le rendant moins politique, plus transparent, plus professionnel et plus collégial. Pour qu’il en soit ainsi, elle devrait être encadrée comme suit :

–    Les candidatures devraient être ouvertes à tous ceux qui remplissent les critères, proposés par les gouvernements ou pas ;
–    L’examen des candidatures devrait être confié à un comité d’experts indépendants appuyé par un cabinet de recrutement de réputation internationale ;
–    Le Comité de recrutement propose aux Chefs d’Etats une liste restreinte, dans laquelle le choix se fera obligatoirement et de façon consensuelle ;
–    Le principe du mandat unique suffisamment long, déjà en vigueur à la Beac, devrait être adopté à la Bceao. Un mandat de huit ans, comme à la Banque centrale européenne, me paraît approprié.

Un gouverneur nommé selon cette procédure sera un gouverneur choisi pour ses compétences, par tous les Chefs d’Etats et pour une durée longue; il en sera plus indépendant et moins obsédé par le renouvellement de son mandat.

La réforme est possible, elle est inévitable. Les pays de la Zone franc ont globalement des structures économiques saines, qui leur permettent de gérer en toute indépendance leurs monnaies tout en étant parmi les pays d’Afrique les plus performants et les plus attractifs.

Une Uemoa réformée, une Cemac réformée seront des unions économiques et monétaires ouvertes à d’autres pays, sans distinction d’histoire coloniale ; elles auront vocation à être les matrices d’éventuelles futures monnaies uniques régionales. Osons les réformes !